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94号令深度解读(一)

适用范围扩大 权利救济与权责对等

作者:王周欢 发布于:2018-01-22 11:36:53 来源:政府采购信息报/网
   编者按 随着政府采购法治环境的不断变化、供应商法律意识的不断增强,原先的20号令在质疑投诉机制体系中的作用逐渐捉襟见肘,业界对于进一步完善供应商救济制度的呼声越来越高。在历经两年多的修订与征求意见后,20号令修订升级版--《政府采购质疑和投诉办法》(财政部令第94号)终于在2017年12月26日正式颁布,将质疑提出和答复纳入规范范畴,拓宽了适用范围,着重于维护政府采购各方当事人的合法权益,并强调权责一致,形成了完整的政府采购救济制度。为帮助业界深入理解、全面把握94号令,本报特邀94号令起草人之一的王周欢就94号令新增与调整条款的理解与适用作以详细解读。
 
  1. 调整立法目的
  ——全面规范供应商质疑投诉行为
  ——合法权益保护由供应商扩大到所有当事人
 
  原先的20号令第一条规定,“为了防止和纠正违法的或者不当的政府采购行为,保护参加政府采购活动供应商的合法权益,维护国家利益和社会公共利益,建立规范高效的政府采购投诉处理机制。”而94号令第一条规定,“为了规范政府采购质疑和投诉行为,保护参加政府采购活动当事人的合法权益。”
 
  对比上述规定发现,两者至少在以下两方面的导向上存在不同:①原先的20号令着重于财政部门对于供应商投诉事宜的处理,而94号令则在着重投诉事宜的同时,也注重了对质疑行为的规范;②原先的20号令仅着重于对政府采购供应商合法权益的保护,而94号令则将对合法权益的保护对象扩大到了政府采购活动当事人。
 
  从上述立法目的的对比调整来看,94号令的适用范围扩大了,将质疑提出和处理也纳入了调整范围,不仅针对质疑答复和投诉处理,也将供应商的质疑和投诉行为作了规范。政府采购救济制度侧重于供应商的权利救济,同时也应考虑政府采购其他当事人的合法权益。实践中时常发生供应商滥用救济权利的现象,如虚假恶意投诉,严重影响了政府采购的正常管理秩序,也损害了其他政府采购当事人的合法权益。所以此次94号令着重于全面规范供应商的质疑和投诉行为,致力于保护政府采购各方当事人的合法权益。
 
  2. 扩大适用范围
  ——原先的20号令仅适用投诉处理
  ——94号令将质疑提出和答复单设一章
 
  94号令第二条规定,本办法适用于政府采购质疑的提出和答复、投诉的提起和处理。增加了质疑的提出和答复的适用范围,并将质疑提出和答复单设一章。
 
  这一适用范围的扩大适应了目前政府采购争议处理的需要,采购法体系将质疑作为投诉的前置程序,质疑是政府采购救济的重要制度,由于《政府采购法》及其实施条例对质疑的提出和处理未作具体规定,而20号令也仅适用投诉处理,所以实务中质疑处理缺乏可操作性,导致质疑处理不规范,由此引发投诉的风险加大。在修订20号令的过程中,普遍要求增加质疑提出与处理的内容。
 
  3. 确立质疑投诉原则
  ——供应商提起质疑投诉要“诚实信用”
  ——采购人(代理机构)答复质疑或财政部门投诉处理要公平公正、简便高效、权责一致
 
  94号令第三条和第四条分别规定了供应商质疑投诉的原则以及质疑答复和投诉处理的原则。
 
  质疑和投诉是法律赋予供应商参与政府采购活动的救济权利,但权利行使也应依法合规。鉴于实务中常有供应商滥用质疑投诉权,以及以虚假材料或非法获取的材料提起投诉等情况,所以供应商质疑投诉还要强调“诚实信用”。诚实信用是政府采购的基本原则之一,应贯穿于政府采购活动始终。
 
  对于采购人(代理机构)答复质疑或财政部门的投诉处理,则要遵循以下3个原则。
 
  一是“公平公正”。采购人或其委托的采购代理机构在答复质疑时,以及财政部门在处理投诉时,除要依法合规,还应当公平公正,不得因为供应商提起质疑或投诉而对其合法权利进行限制。
 
  二是“简便高效”。在质疑答复和投诉处理的过程中,还要坚持简便高效原则,为供应商质疑和投诉提供规范有效的服务,及时答复质疑和处理投诉。
 
  三是“权责一致”。在质疑答复和投诉处理中,还要坚持贯彻“权责一致”与“权责对等”的原则,因权定责、权责对应。严格执行法律法规的问责条款,有错必究、失责必惩。
 
  4. 明确质疑答复与投诉处理主体
  ——采购人是质疑答复责任主体
  ——县级以上人民政府财政部门依法处理投诉
 
  94号令第五条规定,“采购人负责供应商的质疑答复。采购人委托采购代理机构采购的,采购代理机构在委托授权范围内作出答复。”根据《政府采购法》第五十三条,政府采购质疑答复的责任主体应是采购人,采购人委托采购代理机构采购的,则应当在委托协议中明确是否委托授权采购代理机构进行质疑答复,如果明确授权,则采购代理机构应当在委托授权的范围内进行质疑答复。
 
  委托协议属于采购人与采购代理机构之间的双方协议,应当明确采购代理机构的代理范围与代理权限,有关质疑的提出,应在采购文件中明确告知供应商向采购人或其委托的采购代理机构提出。
 
  根据《政府采购法》第十三条规定,“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门,依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”投诉处理是财政部门履行对政府采购活动监督管理的主要职责,对此94号令第五条第二款明确规定,“县级以上各级人民政府财政部门负责依法处理供应商投诉”,这是财政部门依法处理供应商投诉并作出投诉处理决定的法律依据。
 
  5. 明确跨区域联合采购投诉的管辖
  ——采购人所属预算级次相同的,由采购文件约定的财政部门处理;未约定的先收到投诉的财政部门处理
  ——采购人所属预算级次不同的,由预算级次最高的财政部门处理
 
  “管辖”一般指各级人民法院之间以及同级人民法院之间受理一审案件的权限与分工。引申到政府采购投诉处理上,同样存在管辖的问题,即存在各级人民政府财政部门以及同级人民政府财政部门之间受理供应商投诉的权限与分工。管辖一般有级别管辖和地域管辖之分。
 
  级别管辖:指各级财政部门之间确定哪一级财政部门受理投诉。
 
  地域管辖:指同级财政部门之间确定哪一行政区域的财政部门受理投诉。
 
  94号令第六条第一款规定,“供应商投诉按照采购人所属预算级次,由本级财政部门处理”,即投诉的级别管辖依采购人所属预算级次由本级财政部门处理。
 
  近年来,为建立统一的政府采购大市场,跨区域联合采购已成趋势,同时也面临着跨区域联合采购引发的投诉该由哪个行政区域财政部门处理的问题,也就是所谓的地域管辖。94号令第六条第二款规定,“跨区域联合采购项目的投诉,采购人所属预算级次相同的,由采购文件事先约定的财政部门负责处理,事先未约定的,由最先收到投诉的财政部门负责处理;采购人所属预算级次不同的,由预算级次最高的财政部门负责处理。”
 
  6.关于联合体投诉
  ——应由组成联合体的所有供应商共同提出
 
  供应商组成联合体投标时,形成利益共同体,故其意思表示应当是一致的,在救济法律关系中存在共同的利益诉求。为此94号令第九条规定,以联合体形式参加政府采购活动的,其投诉应当由组成联合体的所有供应商共同提出。
 
  7. 对质疑提出与答复的细化要求
  ——针对同一采购程序环节的质疑一次性提出
  ——潜在供应商能且仅能对采购文件提出质疑
 
  一是,同一采购程序环节的一次性质疑。
 
  实务中经常发生供应商针对同一采购程序环节提出多次质疑的现象,这不利于简便高效地处理质疑,也影响了采购效率。为此94号令第十条第二款规定,“采购文件可以要求供应商在法定质疑期内一次性提出针对同一采购程序环节的质疑。”
 
  这里应注意把握两点:
 
  ①质疑应当在质疑有效期间内提出;
 
  ②该规定是任意性的,不得以此限制供应商的质疑权利。
 
  二是,适格的质疑供应商。
 
  根据94号令第十一条规定,适格的质疑供应商包括两类,即参与所质疑项目采购活动的供应商和潜在供应商。对于采购过程和采购结果的质疑,应当是参与所质疑项目采购活动的供应商;而对采购文件的质疑,潜在供应商已依法获取其可质疑的采购文件,因此是可以对该文件提出质疑的。
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